导读：在环境行政执法实践中，同一污染行为可能同时触犯多部环境保护法律法规，如何准确选择适用法律，是执法机关和行政相对人共同面临的难题。当企业事业单位和其他生产经营者因堆放、处理固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准时，环境保护主管部门应当适用处罚较重的大气污染防治法，还是适用处罚较轻的固体废物污染环境防治法？

1、基本案情

上海鑫某山建材开发有限公司（以下简称“鑫某山公司”）是一家从事多规格环保型淤泥烧结多孔砖生产的企业。因群众多次举报该公司排放刺激性臭气，2016年8月17日，环境保护局（以下简称“金某环保局”）执法人员前往该公司进行检查，并由环境监测站工作人员对该公司厂界臭气和废气排放口进行气体采样。同年8月26日，监测站出具《测试报告》，显示依据《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定，臭气浓度厂界标准值二级为20，而该公司厂界3＃监测点位臭气浓度一次性最大值为25，已超过法定排放限值。

金某环保局于2016年9月5日立案调查，履行了责令改正、听证告知等程序，并根据鑫某山公司的申请组织了听证。2016年12月2日，金某环保局作出《行政处罚决定书》，认定该公司无组织排放恶臭污染物，厂界臭气浓度超出排放限值，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，依据该法第九十九条第二项的规定，决定对该公司罚款25万元。

鑫某山公司不服，提起行政诉讼，主张其行为属于堆放固体废物产生的臭气，应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条（现为修订后版本相应条款）进行处罚，该法对同类行为的罚款幅度为一万元以上十万元以下，远低于大气污染防治法的十万元以上一百万元以下。公司请求法院撤销金某环保局的行政处罚决定。

2、争议焦点

本案的核心争议在于：金某环保局适用《大气污染防治法》对鑫某山公司厂界臭气超标行为进行处罚，法律适用是否正确？公司主张应当适用《固体废物污染环境防治法》，因为臭气来源于堆放的污泥等固体废物。

3、裁判结果

人民法院于2017年3月27日作出一审判决：驳回鑫某山公司的诉讼请求。宣判后，当事人服判息诉，均未提起上诉，判决已发生法律效力。法院认定，金某环保局适用《大气污染防治法》进行处罚，法律适用正确。

4、裁判理由

法院生效裁判认为，本案核心争议在于《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第七项、第二款与《大气污染防治法》第九十九条第二项之间的选择适用问题。前者规定，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款；后者规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，处十万元以上一百万元以下的罚款。

第一，两部法律规制的行为类型不同。

《固体废物污染环境防治法》第六十八条规制的是“未采取防范措施造成工业固体废物污染环境”的行为，其构成要件侧重于“未采取相应防范措施”这一行为本身，并具备一定的环境污染后果即可成立，并不以污染物的排放浓度是否超标为必要条件。而《大气污染防治法》第九十九条规制的是“超标排放大气污染物”的行为，其核心要件是排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标。

第二，本案的行为特征与《大气污染防治法》更为匹配。

本案中，并无证据能够证实厂界监测到的臭气是否来源于任何工业固体废物。金某环保局系因接到群众有关该公司排放臭气的投诉后进行执法检查，检查、监测的对象是该公司排放大气污染物的情况。从适用对象上看，与《大气污染防治法》更为匹配。监测报告显示，该公司厂界臭气浓度一次性最大值为25，已超过《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定的排放限值20，其行为后果是典型的大气污染物超标排放。因此，适用《大气污染防治法》第九十九条第二项进行处罚，在行为后果上更为准确。

第三，法律适用的选择应以行为的主要危害特征为依据。

虽然臭气的产生可能与堆放的固体废物有关，但环境保护法律法规对污染行为的规制，是从污染物的种类、排放途径、危害后果等维度进行划分的。固体废物污染环境防治法侧重于规范固体废物的收集、贮存、运输、利用、处置等环节，防止固体废物对环境的直接污染；而大气污染防治法侧重于控制向大气环境排放污染物的行为，以保障空气质量。本案中，该公司向大气环境中排放了超标臭气，直接侵害的是大气环境质量，其危害后果主要通过大气传播，因此应当由大气污染防治法予以规制。

第四，不存在重复处罚或选择适用的冲突。

同一行为同时触犯不同法律规范时，应当择一重处，这是行政处罚法确立的“一事不再罚”原则的当然要求。如果允许当事人选择适用处罚较轻的法律规范，将导致违法成本被人为压低，不利于实现环境保护的立法目的。本案中，金某环保局选择适用处罚较重的大气污染防治法，既符合过罚相当原则，也体现了对污染环境行为的严厉打击态度。

此外，法院还查明，该公司自2015年以来已被群众投诉数十次，曾因类似臭气超标行为被金某环保局责令改正并处以罚款。在前次处罚后，该公司仍未采取有效措施彻底解决臭气问题，再次出现超标排放行为，主观上具有一定的故意或重大过失。在此背景下，环保部门适用较重法律予以处罚，具有合理的惩戒考量。

5、案件启示

本案明确了环境行政处罚中法律适用选择的重要裁判规则：当企业因堆放、处理固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准时，环境保护主管部门应当适用《大气污染防治法》进行处罚。企业主张适用《固体废物污染环境防治法》的，人民法院不予支持。

这一规则的意义在于：第一，它厘清了固体废物污染环境防治法与大气污染防治法之间的适用边界。前者侧重于固体废物的全流程管理，后者侧重于大气污染物的排放控制。当污染行为的主要危害是通过大气排放超标污染物实现的，就应当由大气污染防治法予以规制，而不论污染物的来源是否为固体废物。

第二，它维护了环境执法的权威性和有效性。如果允许企业在产生臭气超标时选择适用处罚较轻的法律，将极大削弱环境法律对违法行为的威慑力。臭气污染是典型的扰民问题，直接影响周边群众的生活质量。对超标排放臭气的企业依法从重处罚，符合人民群众对环境权益的合理期待。

对于企业而言，本案的警示在于：必须重视生产经营活动中产生的废气、臭气等大气污染物的治理，不能以“固废处理”为由推卸大气污染防治的责任。即便污染源是固体废物，只要最终向大气中排放了超标污染物，就面临适用大气污染防治法的高额罚款风险。企业应当依法安装大气污染治理设施，确保排放达标，并建立健全环境管理制度，避免因屡次违法而遭受严厉处罚。

结语：一纸行政处罚决定，牵扯出固体废物污染环境防治法与大气污染防治法之间的适用选择争议。环保部门选择了处罚力度更重的大气污染防治法，企业则希望适用处罚更轻的固废法。法院最终支持了环保部门的选择，明确宣告：超标排放大气污染物，就应适用大气污染防治法；污染物的来源是固体废物，不能成为规避更重处罚的理由。