导读：“民告官”是被拆迁人维护自身合法权益的有力途径。然而一旦案件无法落入行政诉讼受案范围，所有行政诉讼层面的救济方法就都将无法施展。现实生活中，老百姓常常分不清协议的“成立”与“生效”。具体在土地征收案件中，签了征收补偿协议就一定生效吗？如果征收补偿协议仅成立未生效会存在怎样的法律风险？本文以最高院判例谈起，结合土地管理相关法律规定，为各位应对其中的新情况提供重要的建议。
【案例回顾：起诉协议直接遭驳回】
2018年4月，某镇政府在A村张贴《集体土地征收决定》。同年5月，该政府与苏某签订A村棚户区改造征收补偿安置协议（以下简称补偿协议）。
其中第九条约定：签订补偿协议的比例达到全部被征户数的98%后，政府发布房屋搬迁公告或通知，补偿协议生效。
同年12月，该政府在A村张贴《关于A村棚户区改造项目告知书》，说明了该项目的预征收工作情况已基本达到组卷报批条件，待省自然资源厅正式批复下达后，发布正式征收决定。而苏某以征收未经省政府批复同意、评估结果不合理为由，提起行政诉讼，请求确认此前签订的补偿协议无效。
一审法院驳回了苏某的诉讼请求，苏某不服提起上诉。二审法院则指出本案不属于行政诉讼受案范围，裁定撤销一审判决，驳回了苏某的起诉。最终，最高院一锤定音，驳回了苏某的再审申请，支持了二审的裁判意见。
那么，苏某针对棚改补偿安置协议的起诉，为何会不被受理呢？
【焦点梳理】
根据最高院的裁判原文，可以整理出本案的三个核心焦点：
1.征收补偿协议签订了不一定生效
“合同”、“协议”、“契约”，这些名词实质上具有相同的法律内涵，只是在日常生活中有不同的叫法。
而协议“成立”的标志是协议当事人就协议的主要内容达成了一致的意思表示。通俗来说就是大家把事儿给敲定了。
本案中，镇政府与苏某就A村棚户区改造征收补偿安置协议的主要内容达成一致，即协议已成立。一般协议成立之日起就生效，但协议当事人可以另行约定额外的生效要件，例如本案中补偿协议的第九条。
二审法院与最高院都认为：苏某与该镇政府签订的补偿协议系附生效条件的协议，由于目前生效条件尚未成就，故该行政协议处于未生效状态。
法律依据：《民法典》第158条：民事法律行为可以附条件……附生效条件的民事法律行为，自条件成就时生效。
2.认定行政协议起诉条件的法律适用
一审法院认为，行政协议具有民事与行政的双重属性，故可以适用民事法律判断其是否符合起诉条件。
然而二审法院纠正、最高法院强调道：订立协议行为是否合法有效，应当依照行政诉讼法和相关行政实体法律规范进行审查判断。民事法律规范的适用仅仅是行政法和行政诉讼法没有相应规定情形下的一种补充适用。
因此本案中，苏某的诉讼请求是确认补偿协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起的行政诉讼，其起诉是否符合法定条件，应当依照行政诉讼法规定的法定起诉条件进行审查判断，不能根据合同法规定判断是否符合起诉条件。
法律依据：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条：人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。
3.未生效行政协议是否可诉
判断行政协议是否可以提起行政诉讼切记不可机械适用法条。虽然《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条中明确规定了就土地、房屋等征收补偿协议提起的行政诉讼，人民法院应当受理。
但本案的特殊之处在于行政协议还未生效，也就是说补偿协议并未对苏某的权利义务造成实质的影响。
苏某与镇政府签订的补偿协议属于预征收过程中签订的补偿协议，应当在省政府作出同意征收涉案土地的批复、政府发布正式的征收公告后发生法律效力。
未生效的补偿协议对苏某的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。故此，不可因为有行政协议之“名”就一刀切地认为可诉，关键要看“实”，即是否对当事人有实质上的权利义务影响。
法律依据：《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。
【建议与对策】
“未批先征”曾被认为是一类土地征收违法行为，然而频频出台的新法新规已经将“未批先征”行为合法化。
根据新修订的《土地管理法》第四十七条第三、四款之规定“……与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明；相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”
再者，以《湖北省土地征收工作暂行规定》为例，该规定详细列明了土地征收的具体步骤。其中第十条为“签订征地补偿协议”，位于第十二条“征地报批”之前。
并且在其第二款明确写明“……拟征收土地的所有权人、使用权人未签订征地补偿安置协议的比例不得超过应当签订协议总数的10％，未签协议土地面积不得超过拟征收土地总面积的10％。”即如果没有与绝大多数拟征收户达成协议，将无法进行下一步的征地报批。
因此，面对这种情况，在明律师诚挚提醒各位农民朋友：新法实施后的征地补偿、安置等协议往往都属于附生效条件的行政协议，在征地批复未作出前其是难以救济的。所以老百姓最好别乱签征地补偿安置协议，一旦签约再想反悔或者将其推翻，难度将是巨大的。
如对于征收补偿方案不满意，或想要提高赔偿标准的话，可以找北京在明律师事务所的律师帮你。
