本文结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定和拆迁维权实际，谈了棚户区改造项目的公共利益认定问题。（黄艳/文 作者系北京在明律师事务所律师）

2013年7月4日，国务院出台了国发〔2013〕25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》。2014年3月，国务院总理李克强发言强调，“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。从中央到地方，棚户区改造都被列为城市化的核心进程。

老城区棚户区改造是一项民生工程，与国家经济刺激发展也紧密相连，并且由地方政府牵头，又涉及到不动产征收。那么，从国有土地上房屋征收的视野来探讨棚户区改造，首要问题在于如何判定棚户区改造项目的公共利益特征。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，政府行使不动产征收权必须作出房屋征收决定，即政府根据公共利益的需要，对公益项目需要使用的土地范围内的房屋予以征收，土地使用权同时收回的行政决定。那么，棚户区改造项目中，政府必须先行依法作出房屋征收决定，这就要求棚户区改造项目必须符合“公共利益”条件。

首先，地方政府应当就棚户区改造项目对象符合“棚户区”改造标准进行论证。根据国发〔2013〕25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区具有“住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大”的特征。在前述文件基础之上，各地亦制定了符合地方特色的具体实施文件。通常，这些文件中对“棚户区”的特征概括为城市建成区范围内建筑密度较大（集中建设）、房屋结构简单（如筒子楼）、使用功能不全、建设使用年限久、房屋质量差或存在防震、消防隐患、环境卫生“脏乱差”等。

值得注意的是，在论证符合棚户区改造标准的过程中，应当去“行政长官”意志，而应当有相关职能部门的专业认定结果作为依据。比如，建筑物建设使用年限问题，我国《民用建筑设计通则》规定，重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年，一般性建筑为50到100年。那么，那些刚建设使用十几二十年的房屋显然不应该列入范围；如要认定房屋质量差，则应当由有资质的机构作出危房鉴定报告。

其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是实施国有土地上房屋征收的主要法律依据，行政机关作出征收行为还应当与该条例的要求严格一致。根据棚户区改造的事实特征，应主要适用《条例》第八条第五项的规定，“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段实施旧城区改建的需要”。实际上，根据该款规定，棚户区改造若干标准中至为关键的应当是项目范围内的房屋系“危房”，且基础设施落后。

值得注意的是，棚户区改造一般带有社会融资特征。如此一来，很容易出现实际不符合“棚户区”改造特征的居住区片也被当成“棚户区”来征收。一旦遇到这种情况，房屋面临征收的权利人可以对地方政府作出的房屋征收决定提起诉讼。在诉讼过程中，根据“行政诉讼被告举证”的规则，地方政府应当就项目符合“公共利益”法定条件进行举证证明。一旦地方政府未在诉讼过程中依法提交相关证据的，应当视为争议具体行政行为没有该项证据、依据，进而由其承担举证不利的结果——房屋征收决定因不符合公共利益之征收条件而被撤销。