导读：城镇燃气特许经营权具有天然垄断性，特许经营协议存在着主体地位悬殊、内容复杂 等特点，因此城镇燃气特许经营权纠纷多发且比较复杂。城镇燃气特许经营权纠纷类型包括燃气企业之间、燃气企业与政府之间以及燃气企业与用户之间的纠纷。城镇燃气特许经营权的诉讼和非诉纠纷解决机制存在的问题各有不同，如诉讼方面存在依据不明等，而非诉方面则表现为非诉机制发展不全面。

2、我国燃气特许经营权纠纷解决机制中存在的问题

从上文燃气特许经营权纠纷的类型和原因可见，当前燃气特许经营权纠纷多发且处理难度大。当前我国燃气特许经营权纠纷解决机制也存在较多问题，如诉讼中诉讼依据不足、非诉纠纷解决机制不完善等。

（1）诉讼机制中存在的问题

诉讼作为解决燃气特许经营权纠纷的一种重要方式，有民事诉讼和行政诉讼两种类型。民事诉讼 适用于解决特许经营者与其他企业之间的纠纷，而行政诉讼适用于解决政府与特许经营者之间的纠纷。诉讼存在的突出问题是法律依据不足。特许经营以经营许可为前提，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等法律法规，只能够确定特许经营协议纠纷属于行政诉讼的受案范围，长期以来一直缺少更为详细的规定。

直至2019年12月10日，最高人民法院正式发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，才对行政协议的范围、诉讼主体的资格、管辖机构、协议效力的认定等重要事项作了进一步明确。特许经营权诉讼中，被告是政府的情况下，诉讼性质可以明确为行政诉讼，这一点已无争议；如果原被告都是企业，按照一般的诉讼原理，此项诉讼应当为民事诉讼，然而在特许经营权侵权纠纷中，往往还会牵涉到政府作为第三方，使得民事法律关系和行政权利关系交织在一起，导致案件处理起来极为复杂。这也是燃气特许经营权诉讼的一个大难题。

从行业立法角度来看,天然气行业基本法长期缺位，已出台的二十余部地方性燃气管理条例（管理办法）中，只 有苏、闽、浙、晋、湘、沪6省市的燃气管理条例规定了管道燃气特许经营协议必须包括争议解决方式以及对燃气事故的处理与法律责任问题。应当说，行业立法的缺位是导致诉讼方式解决燃气特许经营权纠纷不畅的一个重要原因。

（2）非诉机制中存在的问题

实践中，燃气特许经营权纠纷通过协商达成和解的占比较高。协商和解有利于节省社会资源，维护社会公共利益，促进利益双方的纠纷解决，也有助于为未来的特许经营合作奠定良好的基础。协商和解具有较高的意思自治性，但也存在着问题：过程与结果很难受法律法规制约；和解协议无强制执行力，履行缺乏保障，甚至产生和解无效的情形等。

除协商和解外，调解也是纠纷解决的重要手段。一般而言，调解主要包括诉讼调解、行政调解、仲裁调解以及人民调解。调解与协商和解的不同之处在于，调解由中立第三方调和双方矛盾，协调各方利益。调解较为高效便捷，同时调解协议对双方具有 一定的法定约束力。

但调解在燃气特许经营权纠纷解决过程中所采用的占比较低，且多为诉讼调解。因为在政府与企业的纠纷中，调解适用的难度较大；此外，在涉及某些专业领域、专业技术等问题时，一 般的调解也无法从根本上解决问题。

非诉机制中的仲裁方式值得关注。燃气特许经营权纠纷涉及政府方，诉讼时间长、成本高、效率低。单一民事程序的审判范围有限，存在不利于纠纷彻底解决、缺少公共利益保护功能以及执行困难等问题；而单一行政程序又存在审判对象恒定、当事人资格恒定的缺陷。

因此，实践中被称为广义诉讼的仲裁制度的运用很重要。仲裁效率较高，可节约时间成本，并且仲裁程序多为保密形式，可以有效保障 争议双方的相关权益。不过，一般来说仲裁只是针对合同纠纷，侵权纠纷以及涉及政府的纠纷能否仲裁还存在着争议，所以目前燃气特许经营权的仲裁运用并不广泛。针对燃气特许经营权纠纷的特殊性，仲裁制度无疑将成为有力的纠纷解决途径。

（3）诉讼机制与非诉机制的衔接和协调

最高人民法院2009年发布的《关于建立健全诉 讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）明确提出发展非诉纠纷解决机制并充分完善诉讼中的多方调解机制，即全面推进诉讼机制与非诉机制的衔接和协调发展。

这种衔接主要包括：立案前行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接，仲裁与诉讼的衔接，其他非诉讼纠纷解决方式与诉讼的衔接以及立案后行政机关、社会组织 调解与诉讼的衔接等。该意见针对非诉调解与诉讼的衔接规定了立案前委派调解和司法确认程序；针对立案后诉讼中行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接，规定了邀请协助调解和委托协助调解。

在当前大力发展多元化纠纷解决机制的背景下，在燃气特许经营权纠纷解决上，实现诉讼机制与非诉机制的衔接和协调十分重要。当前燃气特许经营权纠纷解决主要通过诉讼或协商，其他纠纷解决方式还比较少见。依据燃气特许经营权纠纷的特性，充分发挥非诉纠纷解决方式的作用将会带来更好的经济效益和社会效益。

因此，在进一步发展完善诉讼解决机制的前提下,推进非诉机制的发展，实现诉讼机制与非诉机制的衔接和协调，将是燃气特许经营权纠纷解决机制下一步的发展重点。

3、我国燃气特许经营权纠纷解决机制完善建议

（1）实体方面

①调整特许经营权与地方财政收入的关系

政府授予燃气企业特许经营权是引入社会资本解决财政负担的一种方式。依据2016年实施的《政府非税收入管理办法》，特许经营收入是政府财政收入的重要来源。为弥补地方财政赤字，获取更高的溢价,某些地方政府往往作出不当行政行为，如三明市政府曾发文收回下属区县已经授予的特许经营权，引发纠纷。

政府在选择特许经营项目或企业时，应全面考虑项目规模、成本回收期及企业的信用信誉、资质等因素，保障在财政支出的同时存在可期待的收入，甚至是确定的收入，用来维持财政收支平衡。因此，通过调整地方财政收入与特许经营权之间的关系，可在一定程度上避免不必要纠纷的产生，使得政府在特许经营企业的帮助下有效解决公用事业问题，同时保障企业利益不受侵害。

②推动市场竞争体制的完善

燃气市场的公平竞争问题，是行业发展的重中之重。推动市场竞争体制的完善，让市场在资源配置中发挥决定性作用，有助于市场经营秩序有序发展，形成以供求关系为核心的价格传导机制。某种程度上说，燃气行业的市场化改革得益于特许经营 制度打破了地方国企在燃气行业的垄断地位，有助于实现“政企分开”。然而，特许经营制度改变不了燃气市场的自然垄断属性，实践中企业滥用市场支配地位等垄断行为仍然频发。

此外，天然气气源供给渠道以国有石油公司为主，这种单一化也加大建立充分竞争市场的难度。推动燃气市场竞争体制完善任重而道远。除《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》外，应不断发掘市场竞争经验和规则，理顺价格机制，激发市场活力，强化市场化意识，促进竞争体制完善。

③推进天然气基本法律制定

燃气特许经营制度的建立对天然气下游市场有序运行发挥了重要作用。地方化特许经营为主的运作模式虽契合地方发展情况，形成一种“地方先行, 互相学习”的浪潮，但同时易产生前后解决方式不一致的情形。在当前天然气产业成为重要的清洁能源产业同时又是关系民生的城市公用事业的背景下，燃气特许经营制度基本法律依据的缺失对行业的发展以及实践中纠纷的解决均产生不利影响。推进天然气行业基本法律的制定，可有效解决诉讼纠纷过程中的争议焦点以及法律适用问题。

律师建议，对行业基本法的设置可采取上下游统一于一体的立法模式，以中下游为重点并兼顾上游：

首先, 需全面考量现有的针对天然气上游的法律规范；其次，关注中游管网的问题纠纷，如第三方准入问题；最后，保障天然气下游市场的健康发展，以下游的需求驱动上游的勘探开发。

④加强燃气特许经营权监管

燃气行业涉及民生领域，具有自然垄断特征。同时，由于高投资、高回报的特性，投资者容易滥用市场支配地位实现资本积累。这些特点在一定程度 上会阻碍资源的优化配置，侵害消费者权利。监管不力会导致竞争机制失灵，但过度干预同样会影响企业的自主发展。因此，如何实现有效监管是实践中的一大难题。目前，我国燃气行业主要采用的是 “多头监管，分段监管”的模式，即多个部门针对上中下游不同阶段分别进行监管。

律师建议，可以将能源属性比较强的部分统一交由能源主管部门来监管，具有建设属性的部分交由住建部门以及其他部门来监管。除了对企业加强监管外，对政府的监管也不容忽视。特许经营制度下，政府不仅是授权者，也是被监管者。

一些地方政府缺乏法律意识引发争议纠纷的情况屡见不鲜，如政府重复授予特许经营权、违法解除特许经营协议等。因此，监管不应仅涉及燃气企业一方，还应对政府的违法行政行为进行必要的监管。

⑤实现市场与政府对价格的双向参与

科学合理的价格机制可以对纠纷的产生起到一定的抑制作用，减少诉讼，节约司法成本。当前，燃气市场主要采用指导定价的方式，但某些指导定价逐渐演化成不折不扣的“政府定价”，形成上游由发改委指导，下游各省市自主指导的定价机制。政府 指导定价存在诸多不合理之处，如发改委制定一气一价严重制约上游产业开发的积极性。而在下游限定民、商用气价格，对低价民用气交叉补贴的政策，本质上透露出对市场机制的不信任。

长此以往，这种过度干预不符合长远利益追求，也无法持续发展。价格管控在某种程度和范围内是必要的，但是总体方向上应当由市场决定价格，让能源产品大程度回归其市场属性，从而刺激市场竞争、优化资源配置。

市场和政府对价格的走向均无法绝对控制，二者必须有机配合，双向参与。上下游之间应当实现价格信息有效传导，供需主导、平衡定价、政府指导，形成一种良好的定价机制。此外，除涉及气源定价外，中间环节的价格监管也需要配套进行。

（2）程序方面

①完善燃气特许经营权诉讼机制

首先，加大诉讼中的多方调解力度。诉讼制度是目前解决燃气特许经营权纠纷的主要手段，而完善调解制度在诉前、诉中以及诉后执行阶段的介入, 可以帮助诉讼机制更加灵活、高效地运用到纠纷解决过程中。如在立案前可以委派行政机关、人民调 解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对双方的矛盾进行调解；在立案后积极主动发挥调解职能，帮助当事人化解纠纷，降低司法成本；在诉讼结束后通过调解可使得诉讼结果更好执行，避免纠纷矛盾的再次发生。

其次，应当继续完善燃气特许经营权诉讼依据。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》的出台使得多年悬而未决的问题有了最终定论，是值得肯定的进步。但是对于燃气特许经营权纠纷的诉讼解决途径而言，还有很多问题需要细化,尤其是涉及到燃气行业特殊性、专业性的问题，需要出台行业性立法予以解决。

②完善燃气特许经营权纠纷非诉机制

燃气特许经营项目投资金额巨大、生命周期长、变化多、法律关系错综复杂，具有行政性且涉及社会公共利益的特点。在特许经营协议履行过程中产生纠纷不仅会损害政府与燃气企业的利益，甚至会侵害社会公共利益。传统依靠诉讼解决纠纷的方式周期长，难以满足对纠纷解决效率的需求；并且，当事人双方表现出强烈对抗性还可能造成两败俱伤。

因此，从长远来看，应当加大力度推进非诉机制建设，具体包括：

建立高效协商渠道。协商具有灵活高效、节约成本的特点，并且易被接受。可通过设置几种方式保障协商渠道的畅通，如在特许经营协议中约定协商条款，具体分为：第一，协商前置，即协商达不成一致，纠纷解决才可以进入到下一个救济程序；第二，选择协商，即不强制进行协商，在争议发生后可以直接选择仲裁或者提起诉讼；第三，设立协商委员会，将纠纷交由协商委员会处理，协商委员会可由政府部门和社会资本方分别派成员组成。

丰富调解机制。民事诉讼程序可以适用调解，但是在行政诉讼中，除行政赔偿案件外，一般不使用调解。特许经营协议本身就是政府部门与社会资本在协商基础上形成的双方合意，相比传统行政行为的强制性、单方性和公权力性，特许经营协议纠纷案件具备适用调解的空间。

因此，可以充分发挥调解的作用，扩大其适用范围。此外，还可以发展专家裁决或调解机制，通过聘请专业人士更有针对性地对纠纷的争议焦点进行捕捉，更加准确清晰地给出最终解决方案。

发展仲裁机制。仲裁既不会像诉讼那样各方面制约因素较多，也不会像其他非诉解决方式那 样过于松散，可以说兼具诉讼和非诉的优势于一身，因此在商事活动中仲裁作为纠纷解决方式备受青睐。

针对上文所述燃气特许经营权仲裁面临的困境，律师认为：第一，从目前已有法院判例来看，已有判决倾向于认为特许经营权纠纷属于商事纠纷，协议双方可以通过仲裁解决纠纷；第二，我国法律虽然没有明确规定侵权纠纷可以提交仲裁，但是也没有明文禁止。故这两个问题均属实践性比较强的话题，国内仲裁机构应加大燃气特许经营权仲裁的相关研究，增强专业能力，提高裁决质量，吸引更多纠纷当事人选择仲裁。