导读：律师在最近办理案件过程当中，接触了大量的类似的这种案例。旅游区、风景名胜区在经营的过程当中，有很多这种经营权和所有权发生了一些纠纷，但是往往发生纠纷的时候，有一些行政机关就介入做出一些决定、处置。往往有时候就会侵犯到一些企业主的合法权益，由此也会产生一系列的行政纠纷。所以这类纠纷咱们以具体案例为例，一起来分析一下。

某旅游开发公司诉某县政府的案件，该案最终是在安徽省高院获得了全面的胜诉。

基本案情：

2002年某居委会就与某旅游开发公司签订了协议，主要内容是由该旅游公司负责开发经营某景区，独立核算，自负盈亏，时限为30年。当时的行政机关在上面也盖了章，作为见证单位进行了盖章。2005年居委会又与该旅游开发公司签订了补充协议，进一步约定了双方的权利义务。然后，主管部门依然进行了盖章。

2005年10月，该旅游开发公司与B旅游公司签订了协议，约定由B旅游公司承包经营该旅游开发公司名下的三个景点。2010年双方签订协议共同组建了一个旅游管理公司。

2002年，国土局作出了建设用地批准书，批准书的业主单位，也是旅游开发公司。2002年11月，办理了土地使用证改名的使用权，占地5000多平米。2002年4月相关部门也做出了批复。

2010年，县人民政府作出了专题会议纪要，载明风景区由该开发公司实际开发经营。2010年6月，县住建委对该开发公司还做出了详细规划设计方案的批复。

可见，在整个过程当中相关的这些部门对该旅游开发公司制定了多项文件，确认了该旅游开发公司的业主的身份，确认了其所有权和经营权。

2016年4月，该开发公司向县人民政府提交了要求返还景区经营权的报告。因为他在2010年的时候是由B公司承包了，所以2016年他要求县行政机关归还景区的经营权。2016年6月，县政府办公室做出了一个回复，关于归还风景区经营权的恢复，该批复上认为，该景区作为县公共资源归国家所有，应由县人民政府规划、管理、保护、利用。

原来某居委会和你们签订的那个协议是无效的，因此你公司要求该景区经营权的申请，不能得到支持，于法无据。该旅游开发公司当然不服，所以就提起了诉讼，要求撤销该批复。所以，就向法院提起了诉讼。

法院归纳了两个争议焦点：第一，本案是不是属于行政诉讼受案范围。也就是该行政行为可不可诉，法院受不受理。它是一个内部行为还是一个具体行政行为。第二，县人民政府作出的复函到底合不合法。看看一审法院怎么认定的。

一审法院认为县人民政府做出的回复是否可诉。根据《行政诉讼法》第12条第7项、12项的规定，人民法院受理公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其自主经营权，或者农村承包权，农村土地经营权以外的其他的人身权、财产权的诉讼。本案中县人民政府对旅游开发公司做出的回复，虽然是基于书面的一个申请，送达了该公司，复函中认为，居委会无权与旅游开发公司签订经营权的这种合作协议，虽然该文件是书面答复的形式作出的，但其内容对旅游开发公司的经营权产生了直接的影响，而且直接斩断了其以后获得胜诉的权利，所以与该公司有确切的利害关系关系。其又符合和其他具体行政行为要素条件，所以还认为县人民政府辩称说复函属于信访事项，不具有可撤销内容，这个观点法院不予支持，说这个行为是可诉的。

关于第二个焦点这个旅游开发公司认为，其享有经营权是基于2002年和居委会签订的一个协议。该协议书是否合法有效，应当经过正当的法定程序来予以确认。县人民政府直接确认该协议无效，是违法的，错误的，于法无据。

综上，法院认为县人民政府作出的复函主要证据不足，没有经过法定程序，予以撤销。县政府不服，向高院提起了上诉。

安徽省高院经审理认为本案的争议焦点有三个：第一，县人民政府是否作为视格的被告，就是你应该告谁，你告诉县行政机关对不对，这个事儿本身的纠纷，原来的纠纷是没有县行政机关的指示，与其他的相关的一些部门，那你现在把县行政机关作为被告到底对不对？第二个焦点，做出的回复可不可诉。第三，回复是否合法？县政府是不是适格的被告？

安徽省高院认为，旅游开发公司提交的请示，县政府作出的回复。当事人对该回复提起行政诉讼的被告如何确定？这涉及到行政机关各办公机构的主体资格的问题。在我国行政诉讼机关组织架构里，各级政府的办公机构及办公厅或办公室是政府的内设机构或日常办公机构，负责处理日常事务。其作出的行为代表该行政机关的行为，如果对其作出的行为不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。所以，本案中县政府作为适格的被告，应当是适格的被告。法院称该办公室做出的主张，于法无据，不予采纳。

另外，作出的复函是否可诉？可诉行政行为是当事人权利义务产生实际影响，基本上符合具体行政行为几大要素，比如主体要素，客体要素，内容要素，另外一个与行政相对人有直接的利害关系。直接对他权利义务产生影响的这种行为，一般都被称为具体行政行为。

本案中高院详细地阐述了该行为的属于具体行政行为，且对当事人的权利义务产生了实际影响。因此，认定该复函事实上从行政机关的角度否定了居委会与该旅游开发公司所签订的协议的效力，复函对旅游开发公司权益造成了实际的影响，因而是可诉的。县政府认为该复函不可诉的理由不能成立。

第三个焦点就是核心内容，县政府作出的复函中，对于居委会与开发公司签订的效力做出了认定，而该协议的效力是否合法要经法定的机关来确认，其行政机关无权确认民事行为的效力问题。因此，该复函于法无据，一审判决撤销，并维持了一审判决，驳回了县政府的上诉。

这个案子看到这里，大家一定是觉得这个案子最终维护了这个企业的合法权益，维权的主张得到了支持。但是这里边依然有很多问题需要咱们注意：

第一，在从事旅游区、风景区这种类型的企业，在起初进行承包，进行转让，进行设立的时候，一定要把权利义务要搞清楚，不要为日后埋下隐患。其实在我们接触的很多案件当中，对于这种经营权或者承包权，或者所有权往往是和当地相关的行政机关签订的一些协议，之后办理相关的证件，比如办土地的手续啊，规划的手续，建设的手续，产权的登记等等，一般还是比较顺畅的。但是像本案该企业最初获得权利的基础，是从居委会手里获得的，这就会容易产生一些问题。

比如说居委会换了一些领导，然后居委会的土地被征收，或者居委会内部成员之间产生了矛盾，这都会影响企业之后的这种经营权。当然这是不太常见的一种类型，还有一些非常常见的一些类型，比如说风景区、旅游区在设立的时候，同相关的行政机关签订了各种协议，办理了各种证件，但是因为领导换届或者行政机关的职能转变等等原因导致“新官不理旧账”，对之前做出一些承诺要推翻。对于这种情况，在处理起来的时候更要适用于行政争议解决方法，也就是行政诉讼。千万不要走民事诉讼，如果一旦走到民事诉讼，我们看到的这类型的案子也比较多，大部分都是输得很惨。跟法院没有关系，这基于行政诉讼和民事诉讼所使用规则的不同。

民事诉讼是保护平等主体之间，就是他认为你们两个是平等的，但是实际上和行政机关产生纠纷的时候，你们的地位无论从权利、证据的取得等等这些方面地位根本不平等，一个是管理者，也是被管理者。所以，依法就应当适用行政诉讼法来解决。行政诉讼法更多的去约束行政机关，更多的去让行政机关承担义务，给予行政相对人更多的权利。这样才能得到一个相对公平的结果。

如果各位企业主你们也遇到了这样的情况，一定要从以下四个方面入手：

第一，初步的去判定自己遇到的这种问题，给他予以初步的定性。比如说它是合法的还是违法的，比如说是行政纠纷还是民事纠纷，有一个初步的定性。第二，要尽量多的去搜集一些证据、事实依据，包括历史上的相关资料或文件。第三，尽量多的去搜集一些法律依据、法规依据、政策依据，尽量多的去搜集去参考。第四，制定一个正确的维权方案，制定一个全面的维权方案。