导读：在行政协议履行过程中，行政机关对其约定条款所作的职权解释，对协议各方具有法律约束力。人民法院经审查后，可结合实际情况，将此作为认定协议内容与双方权利义务的重要依据。这一原则在一宗涉及工业用地与商住综合用地性质认定的土地出让合同纠纷中，得到了鲜明体现。

1、案情回溯：一宗土地出让引发的持久争议

（1）土地出让与合同签订

2004年1月13日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土资源局（以下简称“市国土局”）批准，发布国有土地使用权挂牌出让公告。公告明确，将于当年1月30日至2月12日公开出让TG-0403号地块，该地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，面积23173.3平方米，土地用途规划为商住综合用地，并特别注明“冷藏车间维持现状”，容积率2.6，土地使用年限50年。

2006年2月12日，亚鹏房地产开发有限公司（以下简称“亚鹏公司”）以768万元的价格竞得该地块。随后，双方于2月21日正式签订《国有土地使用权出让合同》。合同再次确认出让宗地用途为“商住综合用地”，并重申“冷藏车间维持现状”，出让金总额为768万元。

然而，问题的伏笔已然埋下。2006年3月2日，市国土局向亚鹏公司颁发了两个国有土地使用证。其中，萍国用（2006）第43750号土地证记载的地类为“工业”，使用权面积8359平方米（即冷藏车间所占部分）；萍国用（2006）第43751号土地证记载的地类则为“商住综合用地”。亚鹏公司对此提出异议，认为“冷藏车间维持现状”应理解为维持其冷藏使用功能，而非维持工业用地性质，故要求将第43750号土地证的地类更正为“商住综合用地”。这一要求遭到市国土局的拒绝。

转折出现在2012年7月30日。萍乡市规划局针对该地块出具复函，明确指出：“TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地”，同时说明“冷藏车间约7300平方米暂时保留使用功能，未经批准不得拆除”。此复函为后续争议的解决提供了关键依据。

（2）核心争议：合同条款的歧义解读

本案的争议焦点高度集中于对出让合同及公告中“冷藏车间维持现状”这一条款的理解。亚鹏公司主张，该条款旨在要求竞得人保留冷藏车间的建筑及其制冷使用功能，不得随意拆除或改变其用途，但这并不改变该部分土地作为整体商住综合用地的一部分的性质。其支付的全部出让金768万元，系针对整个商住综合用地地块。

市国土局则坚持认为，“维持现状”意味着冷藏车间所占土地在出让时即以独立的“工业”地类性质出让，亚鹏公司正是按此工业用地价格缴纳的相应部分出让金。因此，若要将该部分土地用途变更为商住，必须补缴土地出让金差价。

从法律视角审视，行政协议强调诚实信用与平等自愿。萍乡市规划局作为城市规划的法定主管部门，在其职权范围内对原地块用地性质作出的正式复函，具有法律效力。该解释与最初的挂牌出让公告内容完全一致，符合实际情况与法律规定。因此，“维持现状”的解释必须置于整个合同的背景和目的之下。

既然整体地块的规划及合同约定用途均为商住综合用地，“维持现状”更合理的解释应是维持建筑物的物理状态和使用功能，而非孤立地维持一个与整体规划相悖的工业用地性质。市国土局将部分土地割裂认定为工业用地的观点，缺乏合同整体解释和规划依据的支撑。

2、司法裁判：捍卫契约精神与行政诚信

（1）一审法院：支持更正，撤销补缴决定

2014年4月23日，江西省萍乡市安源区人民法院作出一审判决。法院认为，TG-0403号地块从出让公告到出让合同，均明确记载为“商住综合用地”，萍乡市规划局的复函也再次予以确认。市国土局主张其中部分土地为工业用地，证据不足。亚鹏公司已依约支付全部土地出让金，履行了合同义务。市国土局在缺乏事实与法律依据的情况下，要求亚鹏公司补交巨额土地出让金，违背了行政协议应遵循的诚实信用原则。

因此，法院判决：一、责令市国土局在判决生效后九十日内，对萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上8359.1平方米的土地用途依法更正为商住综合用地；二、撤销市国土局要求亚鹏公司补交208.36万元土地出让金的决定。一审判决深刻指出，在受让方已履行付款义务且合同约定明确的前提下，行政机关单方提出的补缴要求不具备合法性。

（2）二审终审：强调行政机关的履约责任

市国土局不服一审判决，提出上诉。2014年8月15日，江西省萍乡市中级人民法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。二审法院在判决中着重阐述了行政协议的性质与履行原则。法院指出，国有土地使用权出让合同属于行政协议，一经依法签订，即对行政机关和相对人均具有法律约束力。行政机关为实现公共利益或行政管理目标订立协议后，必须恪守诚实信用原则，严格履行约定，非因法定事由并经法定程序，不得在协议约定之外为相对人增设义务，或单方变更、解除协议。

本案中，规划主管部门已对土地性质作出明确解释，市国土局仍坚持已见并要求补缴出让金，其行为既违反了合同约定，也损害了政府的诚信形象。终审判决强化了行政协议的法律约束力，凸显了司法机关在督促行政机关守信践诺、保障公民法人合法权益方面的关键作用。

3、案例启示：走向更诚信与规范的土地治理

（1）深化行政协议中的“平等自愿”原则

行政协议虽具有行政管理的属性，但其订立与履行的根基在于协商一致与平等自愿。本案中，市国土局在签约后，试图依据自身对条款的单方解释追加相对人的金钱义务，实质上是对平等自愿原则的背离。类似情形在实践中并不鲜见，例如某些地方政府在招商引资中承诺优惠政策，事后却以政策调整为由拒绝兑现，严重挫伤市场主体的投资信心与政府公信力。

司法审查是纠正此类行为、保障相对人权益的核心防线。本案两级法院的判决清晰地表明，法院将对行政协议的合法性、合理性以及行政机关的履约行为进行实质审查。当行政机关的行为偏离契约精神时，司法权将予以矫正，确保协议双方，尤其是处于相对弱势的公民、法人一方，其合法权利不受行政权的不当侵害。这要求行政机关必须从根本上转变观念，将行政协议的相对方视为平等的合作者而非单纯的管理对象。

（2）以个案审视政府公信力与程序完善

本案争议的产生及行政机关的败诉，对政府形象造成的负面影响不容忽视。市国土局在已有明确规划意见的情况下，仍固守己见，导致纠纷发生并最终败诉，这一过程消耗了行政与司法资源，也损害了企业在当地投资的信心与安全感。政府公信力建立在每一份承诺的兑现、每一次行为的合法合规基础之上。在土地出让这类涉及重大财产权益的领域，行政机关的言行是否一致，直接关系到市场环境的公平性与可预期性。

为避免重蹈覆辙，必须从源头完善土地出让与管理程序：

条款明确化：在出让公告、出让合同等法律文件中，务必使用清晰、无歧义的表述。对于诸如“维持现状”等可能产生多种理解的措辞，应通过备注、释义条款等方式明确其具体含义，避免日后争议。

决策协同化：国土资源、规划、建设等职能部门在土地管理过程中应加强沟通协调，确保从规划定位到土地出让、登记发证各环节信息一致、依据统一，杜绝“政出多门”、互相矛盾。

过程透明化与监督刚性化：涉及土地性质认定、出让金核定等重大事项，应充分论证，依法公开相关信息，接受社会监督。同时，需强化内部监督与问责机制，对因不履行协议或随意解释条款给相对人造成损失的行为，追究相应责任。

结语：这起由“冷藏车间维持现状”引发的诉讼，远超出一宗普通合同纠纷的意义。它如同一面镜子，照见了行政权力运行中可能存在的任性，也彰显了法治与诚信原则在约束权力、保障权利上的决定性力量。它警示行政机关，手中的公章与纸上的契约同等沉重，唯有将诚信奉为圭臬，将法律尊为准绳，才能真正构建起稳定、公平、可预期的营商环境，铸就坚不可摧的政府公信力。土地出让合同的每一个字句，都应是政府诚信的背书，而非日后争议的伏笔。