导读：政府引进企业办学，承诺提供“全额补贴”“平衡补贴”。十年协议期满，企业算了笔账：政府给的钱不够，还差一千多万。政府却说：给够了，是你理解错了。法院最终认定：企业的主张，站不住脚。

2013年，日照市教育局引进一家知名教育机构，在日照创办外籍人员子女学校和幼儿园。双方签了一份合作办学协议。协议约定：教育局免租金提供校舍，负责装修、配备设施，协助办理手续。最关键的是第五条——“甲方对本项目筹备期间发生的费用以及正式开学后三年内的运营费用提供全额补贴，随后两年如果仍然出现运营亏损，由甲方继续给予平衡补贴。”

十年后的2023年，协议期满。企业对账后发现：教育局给的补贴，跟自己算的不一样。企业认为，按照协议，教育局应该再付1013万元。教育局说，我们已经按约定给够了。

双方争执不下，企业把教育局告上法庭。

1、争议焦点：什么叫“全额补贴”“平衡补贴”？

案件的核心，是对协议第五条的理解。

企业认为：“全额补贴”就是运营成本的全额补贴。我花了多少钱，你就该补多少钱。“平衡补贴”就是亏损的差额补贴。我亏多少，你就该补多少。

教育局认为：“全额补贴”是针对运营亏损的全额补贴。你得先有收入，收入不够支出的部分，我来补足。“平衡补贴”是根据运营亏损情况给予适当补贴，不是亏多少补多少。

这一字之差，涉及的金额超过1000万。

2、一审判决：文义解释+体系解释+目的解释

日照中院一审认为，确定合同条款的含义，不能只看字面，要按照《民法典》第一百四十二条的规定，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定当事人的真实意思表示。

法院从三个角度进行分析：

第一，文义解释。

协议第五条中，“随后两年如果仍然出现运营亏损”与前面的“全额补贴”是衔接关系。从“仍然出现运营亏损”这个表述看，前面的“全额补贴”应该是针对运营亏损的补贴——因为如果已经补贴了成本，收入全部归企业，就不存在“仍然亏损”的问题。

第二，目的解释。

双方签协议时，日照外籍人员子女数量不多，生源积累需要过程。教育局承诺补贴，是为了弥补生源不足引起的亏损，而不是让企业“只收益、不承担任何成本”。如果按企业的理解，企业收多少都是自己的，亏损全由教育局兜底，这不符合双方签约时的真实意思。

第三，体系解释。

协议第十五条提到“在计算运营亏损时”——这说明整个协议的逻辑是围绕“运营亏损”展开的。补贴是针对亏损的，不是针对成本的。

综合以上分析，法院认定：协议中的“全额补贴”是指运营亏损的全额补贴，“平衡补贴”是指根据运营亏损情况给予适当补贴。

3、后五年补贴：要“共同协商”，不是“必须给”

协议第七条约定：“本协议第五条完成后，如果因生源问题经费仍入不敷出，甲方与乙方管理公司再共同协商对本项目的扶持措施。”

企业主张：后五年也应该按亏损差额补贴。

法院认为：这个条款的表述是“共同协商”，并没有明确由教育局对亏损承担支付补贴的义务。协商的结果可能是给补贴，也可能是不给，或者给其他形式的扶持。不能理解为“必须给补贴”。

企业虽然提交了2020年向教育局发送的申请报告，但无法证明双方最终达成了一致意见。教育局对此也予以否认。因此，企业关于后五年补贴的主张，缺乏依据。

4、关联公司费用：不能混入项目成本

企业还主张，其设立的“日照某某教育咨询有限公司”为筹备本项目发生了费用，这部分费用也应该纳入补贴范围。

法院查明：协议约定的享受补贴的主体是“本项目”，即某某国际学校和某某国际教育幼儿园。协议第十九条虽然扩大了“乙方”的范围，可以包括关联公司，但并没有扩大享受补贴的“本项目”的范围。

企业提交的证据，无法区分咨询公司为筹备项目发生的费用和公司自身的日常运营费用。因此，这部分主张未被支持。法院同时指出，如果企业能够明确区分，可以另行处理。

5、行政协议的审查原则：参照民事法律规范

本案的一个重要看点，是法院对行政协议条款的解释方法。

行政协议兼具行政性和合约性。对于条款的理解有争议时，应当参照《民法典》等民事法律规范，结合文义解释、体系解释、合同目的、习惯及诚信原则确定条款含义，而不能仅拘泥于字面词句或单方理解。这一原则，在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中有明确体现，也在此案中得到具体运用。

6、最终判决：驳回上诉，维持原判

一审判决驳回企业诉讼请求后，企业不服，向山东高院提起上诉。

山东高院经审理认为：一审法院对协议条款的解释符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确。企业在筹备期和运营期的补贴问题，已有《核查说明》确定补贴数额；后五年的补贴需要双方协商确定，企业未能证明协商达成一致；关联公司费用不属于项目成本。

2023年，山东高院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。

7、本案启示：签约时讲清楚，比事后争辩更重要

这起案件，给所有参与政府合作项目的企业上了一课。

第一，合同条款的理解，不能只看字面。

“全额补贴”这四个字，企业和政府各执一词，相差千万。如果签约时能把“补贴”的定义写清楚——是补成本还是补亏损、是按什么标准计算、需要提供哪些凭证——就不会有后来的纠纷。

第二，补贴性质的条款，要结合整体逻辑理解。

本案中，法院之所以采纳政府的解释，是因为整个协议的逻辑是围绕“运营亏损”展开的。第十五条“在计算运营亏损时”的表述，为第五条的解释提供了重要参照。这就是体系解释的力量。

第三，“共同协商”不等于“必须给”。

很多协议中都有“双方共同协商”的条款。但协商的结果可能是A，也可能是B，还可能是C。不能把“共同协商”理解为对方必须接受自己的主张。

第四，关联公司费用不能自动混入项目成本。

如果要用关联公司来承接项目业务，需要在协议中明确约定，并在财务上做到清晰区分。否则，事后主张关联公司费用应纳入补贴范围，很难得到支持。

十年合作，一朝对簿公堂。企业觉得政府“不够意思”，政府觉得企业“想多了”。法院的一纸判决，给这场纠纷画上了句号。但这个句号背后，是签约时没有讲清楚的遗憾，是对合同条款理解的分歧，是十年合作积累的微妙情绪。

对企业来说，这个案子最大的教训或许是：签协议时多花一天把条款写清楚，比事后花十年打官司划算得多。