导读：一家企业与政府签了3000亩土地的开发协议，投了钱、填了土，项目却迟迟没进展。几年后，政府把土地转给了别的公司，还发函解除了协议。企业起诉要求赔偿，法院却说：协议自始无效，解除不解除都一样。签协议时没走招投标、没走招拍挂，这3000亩的大单，从一开始就注定是个空？

2013年4月，广西桂平市的一家企业——某甲公司与桂平市政府签订了一份《项目建设合作协议》。协议约定：政府提供约3000亩土地，企业负责投资建设园区基础设施、工业厂房、生活配套设施等，总投资约45亿元。企业拿到土地后，三年内要引进20家高新技术企业，达到每亩150万元的投资强度。

协议签了，政府供了200亩地，企业付了4万元设计费、10万元填土费，填了一小部分土方。然后，项目就停摆了。

几年后，政府将这200亩土地中的大部分，陆续出让给了其他几家公司。2021年，政府向某甲公司发出《解除通知》，以“项目建设无实质进展、构成违约”为由，解除了当年的协议。

某甲公司不服，起诉请求确认解除行为违法，并要求赔偿损失230万元。

1、协议性质：是民事合同还是行政协议

本案的第一个争议点，是这份“合作协议”属于民事合同还是行政协议。

广西高院认定，虽然协议名为“合作协议”，但内容涉及政府提供土地、企业投资建设、引进企业、实现税收等公共服务目标，属于政府与社会资本合作协议，应当纳入行政诉讼受案范围。

这一认定，决定了案件的管辖法院和适用的法律规则。

2、协议效力：从一开始就是无效的

某甲公司主张，2020年部分土地已取得农用地转用审批，协议应转为有效。但法院审查后认为，协议存在根本性的法律缺陷，自始无效。

第一种分析路径：如果协议是政府将工程发包给企业建设。

协议约定由某甲公司建设园区基础设施、工业厂房等，属于大型基础设施工程。根据《招标投标法》第三条，关系社会公共利益、公众安全的工程建设项目，必须进行招标。本案3000亩土地的平整工程、工业厂房建设，未经任何招投标程序，直接发包给某甲公司，违反法律强制性规定，协议无效。

第二种分析路径：如果协议是政府将土地使用权出让给企业。

协议实质是让某甲公司取得3000亩国有土地的使用权。根据国土资源部、监察部2007年发布的《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》，工业用地必须通过招标、拍卖、挂牌方式出让。政府未经招拍挂程序，直接以协议方式约定供地，同样违反强制性规定，协议无效。

无论走哪条路，结论都一样：协议无效。

3、协议无效的法律后果：自始无效，不存在解除问题

既然协议自始无效，就不存在“解除”的问题。法院可以直接确认协议无效，无需审查解除行为是否合法。某甲公司要求确认政府解除行为违法的诉讼请求，缺乏依据。

4、赔偿问题：只支持实际损失，不支持预期收益

协议无效后，双方都有过错：政府未依法履行土地审批和供地程序；企业未按约定履行投资建设义务。因此，损失应当由双方分担。

某甲公司主张的230万元损失，包括：设计费4万元；填土费148万余元；员工工资77万余元；其他支出1万余元。

法院审查后认为：设计费4万元，政府愿意返还，予以支持。填土费10万元（有合同和付款凭证的部分），予以支持。其余填土费无证据证明，不予认定。员工工资与企业其他业务难以区分，且无劳动合同等证据，不予认定。其他支出无证据，不予认定。预期收益等间接损失，因协议无效，不予支持。

最终，法院判决政府返还14万元。某甲公司主张的鉴定申请，因土地已被政府重新平整、无法区分原填土量，不具备鉴定条件，不予支持。

5、最终判决：维持原判，协议无效

2023年，广西高院作出二审判决：协议自始无效，不存在解除问题；政府返还14万元；驳回某甲公司其他诉讼请求。

6、本案启示：招商引资，不能绕过法律红线

这起案件给地方政府和投资企业带来三点重要警示：

第一，招商引资不能“先上车后补票”。涉及工程发包的，必须招投标；涉及土地出让的，必须招拍挂。这是法律的红线，绕不过去。

第二，协议无效，自始无效。即使事后部分土地补办了手续，也不能改变协议签订时的违法性。投入的资金，可能血本无归。

第三，赔偿只认实际损失，不认预期收益。企业主张的填土费、设计费，有凭证的能赔；员工工资、办公费用、招商引资收益，因缺乏直接关联性或证据不足，赔不了。

3000亩土地、45亿投资，听起来是个大项目。但签协议时没走的程序，几年后都要还回来。某甲公司投了十几万，拿回十四万，不算太亏。但那些没证据的填土费、说不清的员工工资、算不出的预期收益，都成了“沉默的成本”。

这个案子提醒所有参与招商引资的企业和政府：项目可以大，程序不能省；协议可以签，红线不能碰。