导读：“经营了十几年的医疗废物处置项目，说收回就收回，政府凭什么？”这是济南瀚某固废处置有限公司法定代表人收到市环保局终止通知时的第一反应。2007年，他们与济南市环保局签订了《济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议》，获得了长达25年的专属经营权。然而，2015年9月，一纸《关于终止特许经营权协议的通知》，让这份期待瞬间化为泡影。

瀚某公司不服，将济南市政府和市环保局告上法庭，索赔7600余万元。一审败诉，二审维持，最高法的裁判逻辑却值得每一个参与政府特许经营项目的企业深思：政府单方解除协议，究竟需要满足哪些条件？法院又是如何在“公共利益”与“企业权益”之间寻找平衡的？

1、案情回顾：25年特许经营权的“中途夭折”

2002年，济南市医疗废物集中处置项目立项，瀚某公司作为建设单位，承担起全市医疗废物的处置重任。2007年，市环保局经市政府授权，与瀚某公司签订特许经营权协议，授予其25年独家经营权——从2007年10月到2032年10月。

问题出在土地上。项目建设用地的性质是“临时用地”，使用期限只到2009年。瀚某公司多次向市环保局反映，临时用地期限被两次延长，最终延至2015年9月26日。同时，危险废物经营许可证也被一次次续发，最后延至2016年9月20日。

永久用地的选址却始终未能落地。2014年，瀚某公司提出一个新厂址，各相关部门都点了头，市环保局明确要求2015年上半年建成新设施并投入使用。然而，在具体推进过程中，因附近村庄村民不配合，环境影响评价工作卡了壳，项目后续无法推进。

2015年8月，市环保局发出预备通知，要求瀚某公司一个月内拿出实质性措施，否则将终止协议。一个月后，市环保局正式发出终止通知。瀚某公司不服，行政复议被驳回后，向法院提起诉讼。

2、核心法理一：政府单方解除协议，四大裁判规则

本案的最大价值，在于它系统确立了行政机关单方解除特许经营协议的裁判规则。法院从四个维度进行了审查：

第一，职权是否具备。市环保局是否有权收回特许经营权？答案是肯定的。协议本身已明确，市环保局经市政府授权签订协议，有权终止协议；且终止决定已得到市政府批准。职权基础扎实。

第二，条件是否成立。这恰恰是本案的关键。瀚某公司是否构成违约？协议约定，瀚某公司应当履行建设医疗废物处置设施、保证全市医疗废物及时安全处置的义务。但瀚某公司现有的临时用地规划已于2015年9月到期，新的处置设施又未能建成，无法履行处置义务。医疗废物不及时处置，将严重危害社会公共利益。法院认定，瀚某公司的行为已构成“迟延履行债务致使合同目的不能实现”，符合合同法关于解除合同的规定。

这里需要特别说明的是，一审法院曾引用《山东省行政程序规定》中“出现严重损害国家利益或者社会公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同”的规定，从“行政优益权”角度论证了终止的合法性。但二审法院更进一步，直接适用合同法逻辑，将“公共利益受损”转化为“合同目的不能实现”，使裁判依据更加周延。

第三，程序是否正当。市环保局在作出终止通知前，提前一个月发出了预备通知，要求瀚某公司书面答复并采取措施；正式通知中也告知了申辩和听证的权利。法院认定，这些程序保障了瀚某公司的知情权和陈述权，程序合法。

第四，后续措施是否完善。这是本案判决最精妙之处。虽然终止协议的行为本身合法，但法院注意到，瀚某公司毕竟投入了大量资金建设运营了十余年。根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第三款，因公共利益需要单方解除协议给原告造成损失的，应当予以补偿。因此，法院在驳回瀚某公司撤销通知请求的同时，责令市环保局就损失问题另行作出补偿决定——既守住了公共利益的底线，也为企业留下了救济的窗口。

3、利益衡量：当“程序正义”与“公共利益”冲突时

本案还触及了一个更深层的法理问题：如果行政机关收回特许经营权的行为在实体或程序上存在违法，但撤销该行为又会严重损害公共利益，法院该如何裁判？

法院给出的答案是：确认违法，但不撤销，并要求采取补救措施。这种裁判规则，体现了行政审判中独特的“利益衡量”方法——在个体权益与公共利益的天平上，当公共利益占据压倒性优势时，个体权益可以通过赔偿或补偿的方式获得救济，而不必以撤销行政行为、中断公共服务为代价。

对于公用事业特许经营项目而言，这一规则尤其重要。医疗废物处置、供水、供电、供气等公共服务一旦中断，后果不堪设想。因此，即使政府的行为存在瑕疵，只要不构成根本性违法，法院往往会选择维持公共服务的连续性，同时责令政府对相对人损失予以弥补。

4、实务启示：参与特许经营项目，企业应关注什么？

瀚某公司的教训，给所有参与政府特许经营项目的企业提了个醒：

第一，关注用地、许可等基础条件的稳定性。本案的根源在于“临时用地”的先天不足。企业在签订特许经营协议时，必须对项目所需的核心条件（如用地、规划、环评）的稳定性进行评估，尽量避免“临时”因素成为长期隐患。

第二，理解“公共利益”的特殊分量。特许经营项目不同于普通商业合同，它承载着公共服务功能。当公共利益受到威胁时，政府有权介入甚至单方解除协议——这是“行政优益权”的体现，企业必须在签约前就对此有清醒认识。

第三，重视程序性权利的保护。当收到政府的预备通知、听证告知时，企业应当积极行使陈述、申辩、听证等权利，这既是维权的手段，也是为后续诉讼保留证据。

第四，关注补偿而非赔偿的路径。如果政府解除协议的行为本身合法，企业主张“赔偿”难以成立，但可以争取“补偿”。正如本案所示，法院在确认解除行为合法后，仍责令政府对损失作出补偿决定——这扇门，是向企业敞开的。

结语：济南瀚某公司的故事，以“败诉”告终，却又以“补偿”留有余地。它让我们看到，在政府特许经营这一特殊的法律关系里，法律的天平始终在“公共利益”与“个体权益”之间摇摆。法院的职责，不是简单地站队，而是在两者之间找到那个最恰当的平衡点。

对于政府而言，这份判决划清了单方解除协议的边界——不是想解就解，必须有职权、有条件、有程序、有补救。对于企业而言，这份判决则是一种提醒：参与公共服务，既有机遇，也有风险；既要有契约精神，也要有对“公共利益”的敬畏。

当推土机驶入特许经营项目，当政府的终止通知摆在案头，企业的维权之路或许艰难，但并非无路可走。瀚某公司的案例告诉我们：法律不会让任何一方的诉求被完全忽视，它只是在每一次权衡中，尽力寻找那个最不坏的答案。